超市出租柜臺銷售的保健食品檢出問題，處罰對象是誰？
山東省臨沂市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）魯13行終401號
上訴人（一審被告）臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局，住所地臨沂市蘭山區(qū)考棚街**。
法定代表人齊寶進，局長。
委托代理人李強，該局副局長。
委托代理人王自道，山東遠拓律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）臨沂市蘭山區(qū)福果超市，，住所地臨沂市蘭山區(qū)方城鎮(zhèn)西街村
法定代表人任鵬燕，經(jīng)理。
委托代理人王娜，山東今海瑞律師事務所律師。
委托代理人周**，山東今海瑞律師事務所實習律師。
一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府，，住所地蘭山區(qū)金雀山路**
法定代表人沈如茂，區(qū)長。
委托代理人凌晨。
委托代理人胡懷晉，山東君正義律師事務所律師。
上訴人臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局因被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市訴其行政處罰、訴一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府行政復議一案，不服臨沂市蘭山區(qū)人民法院（2020）魯1302行初38號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結。
一審法院審理查明，臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局2019年2月20日在臨沂市蘭山區(qū)福果超市抽檢了保健食品“藏寶膠囊(勃喜牌藏域景天膠囊)”和“大唐帝王丹(強生牌金鹿丸)兩種商品，經(jīng)檢驗，上述兩種保健食品均檢測出含有“西地那非”成分(標準要求為不得檢出)。2019年7月26日，被告臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局對原告作出（臨蘭）食藥監(jiān)食罰[2019]08001號行政處罰決定書，原告對上述決定書不服，于2019年9月17日向被告蘭山區(qū)人民政府提起行政復議申請，被告蘭山區(qū)人民政府于2019年11月13日作出臨蘭復決字[2019]90號行政復議決定：維持被告二作出《行政處罰決定書》（（臨蘭）食藥監(jiān)食罰[2019]08001號）的具體行政行為。原告仍不服，提起本案訴訟。
另查明，案外人邱連發(fā)于2018年8月27日與臨沂金果潤橙商貿(mào)有限公司簽訂《租賃合同》，上述合同約定：租賃期間為2018年9月1日至2019年8月31日，約定邱連發(fā)經(jīng)營品項為保健品，專柜出租場地為方城店外租區(qū)指定位置（即臨沂市蘭山區(qū)福果超市）。邱連發(fā)與臨沂金果潤橙商貿(mào)公司于2019年6月4日簽訂《關于方城店保健品專柜租賃合同申請?zhí)崆俺饭竦膮f(xié)議》，上述協(xié)議約定邱連發(fā)與臨沂市蘭山區(qū)福果超市租賃柜臺租賃關系解除。涉案兩種保健食品藏寶膠囊(勃喜牌藏域景天膠囊)“西地那非”、大唐帝王丹(強生牌金鹿丸)“西地那非”均為邱連發(fā)租賃柜臺銷售商品。臨沂市蘭山區(qū)福果超市法定代表人為任鵬燕，臨沂金果潤橙商貿(mào)有限公司法定代表人為杜詠鎂，原告自稱杜詠鎂與任鵬燕系母女關系，臨沂市蘭山區(qū)福果超市實際由臨沂金果潤橙商貿(mào)有限公司管理。
一審法院認為，本案爭議焦點在于原告是否為適格的行政處罰相對人。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第五十二條、第五十三條規(guī)定，依照本法對食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者進行了明確的義務責任規(guī)定。依據(jù)本法第六十一條規(guī)定，集中交易市場的開辦者、柜臺出租者和展銷會舉辦者，應當依法審查入場食品經(jīng)營者的許可證，明確其食品安全管理責任，定期對其經(jīng)營環(huán)境和條件進行檢查，發(fā)現(xiàn)其有違反本法規(guī)定行為的，應當及時制止并立即報告所在地縣級人民政府食品安全監(jiān)督管理部門。本法對于柜臺出租者規(guī)定的責任義務為審查、監(jiān)督。依照《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施。這說明行政處罰的對象應有明確的公民、法人或者其他組織。臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局作出的行政處罰相對人是臨沂市蘭山區(qū)福果超市，在其作出的處罰決定書中針對于原告銷售不合格產(chǎn)品的行為及銷售金額作出處罰。依據(jù)《中華人民共和國藥品管理法》、《工商行政管理機關行政處罰案件違法所得認定辦法》、《中華人民共和國藥品管理法實施條例》中的對于“違法所得”，是指“實施違法行為的全部經(jīng)營收入”。案外人邱連發(fā)從原告處租賃場地進行銷售，有雙方簽訂的協(xié)議明確約定，邱連發(fā)作為本案銷售行為負責人及涉案產(chǎn)品經(jīng)營收入的實際擁有者。臨沂市蘭山區(qū)福果超市的為本案的柜臺出租者，其對出售商品承擔連帶民事責任，但其柜臺租賃行為，并不觸犯食品安全法中違規(guī)違法生產(chǎn)經(jīng)營食品的法律規(guī)定，不能成為《行政處罰決定書》的被處罰人，邱連發(fā)為上述涉案保健品的實際經(jīng)營者收益者，真正的處罰相對人是涉案商品的臨沂市蘭山區(qū)福果超市柜臺承租人邱連發(fā)。故被告蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局所做本案行政處罰適用法律錯誤，應予撤銷。被告蘭山區(qū)政府所作復議決定亦不具有合法性，亦應撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條（二）項之規(guī)定，判決：一、撤銷被告臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局作出的（臨蘭）食藥監(jiān)食罰[2019]08001號行政處罰決定。二、撤銷被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府作出的臨蘭復決字[2019]90號行政復議決定。三、責令被告臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局于判決生效后六十日內(nèi)重新作出行政處罰。案件受理費50元，由二被告負擔。
上訴人臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局不服一審判決，上訴稱，一審判決判決撤銷上訴人作出的行政處罰決定，認定事實不清，證據(jù)不足。被上訴人提交的租賃合同，不具有可信性，其主張的租賃事實依法不成立：1.一審判決認定“原告在超市經(jīng)營過程中收取保健品的銷售貨款、對外提供機打小票”的事實，再結合上訴人現(xiàn)場查扣涉案保健品的事實，足以證實被上訴人是涉案保健品的經(jīng)營者。2.被上訴人在行政處罰階段直至一審判決作出前，除了單方陳述租賃事實并提交租賃合同外，未提交履行合同的其他證據(jù)材料。比如合同約定的保證金5000元的單據(jù)、租賃費31900元的單據(jù)、結算憑證、銀行流水等實質性證據(jù)材。3.2019年2月20日至4月23日，被上訴人在現(xiàn)場檢查、扣押涉案保健品過程中，直至收到送達檢驗報告時，均未提出任何異議。綜上，一審判決認定事實錯誤、適用法律錯誤，請求二審法院依法改判駁回被上訴人的訴訟請求或發(fā)回重審。
一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府陳述意見稱，一審法院以“原告提供福果超市與邱連法簽訂的租賃合同”認定原告福果超市不是涉案食品的實際經(jīng)營者與事實不符。根據(jù)上訴人作出行政處罰的材料來看，被上訴人福果超市以自己的名義對外經(jīng)營并收取保健品的銷售貨款，且對外提供機打小票的收款憑證，福果超市在行政處罰中也未提出被處罰主體的相關異議。因此，上訴人認定被上訴人福果超市是涉案保健品的經(jīng)營者事實清楚，適用法律正確，并無不當。臨沂市蘭山區(qū)人民政府在行政復議程序中依法對行政處罰行政行為的程序和處罰事實等進行了審理查明，并于法定期限內(nèi)作出行政復議決定書，認定事實清楚，適用依據(jù)正確，不應當予以撤銷。請求二審法院查明事實，依法判決。
被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市二審未提交書面答辯意見。
本院經(jīng)審理查明的事實與一審法院判決認定的主要事實一致，本院予以確認。
本院認為，《中華人民共和國食品安全法》第四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證食品安全，誠信自律，對社會和公眾負責，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任?！吨腥A人民共和國食品安全法》第三十八條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營的食品中不得添加藥品,但是可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質。按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質目錄由國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布。第一百二十三條第一款規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品，并可以沒收用以違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十萬元以上十五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證，并可以由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留：……（六）生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品。根據(jù)上述規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當對其生產(chǎn)經(jīng)營的食品安全負責，對違反《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品的依法應予處罰。本案中，根據(jù)本案在案證據(jù)包括詢問筆錄、營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證、租賃合同等證據(jù)能夠證實被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市經(jīng)營范圍包括食品和保健食品，對租賃其柜臺銷售保健食品的經(jīng)營活動負有管理、監(jiān)督和指導的義務，其對外以臨沂市蘭山區(qū)福果超市名義經(jīng)營并收取保健食品的銷售貨款，對外提供機打小票作為收款憑證。因此，上訴人認定被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市是涉案保健食品的經(jīng)營者證據(jù)充分，并無不當。被上訴人經(jīng)營的保健食品中經(jīng)檢驗有兩種保健食品中含有“西地那非”成分，其行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十八條的規(guī)定。上訴人根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百二十三條第一款第（六）項的規(guī)定對被上訴人作出行政處罰，其認定事實清楚，適用法律正確。上訴人立案后依法進行了調(diào)查取證、作出行政處罰前進行了告知、依法組織了聽證，聽取了當事人的陳述和申辯，后經(jīng)集體討論后作出行政處罰并依法進行了送達，其行政處罰程序合法。綜上，上訴人作出的被訴行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，行政程序合法，量罰適當。一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府依法作出復議決定維持該行政處罰決定亦合法正確。被上訴人的訴訟請求缺乏事實和法律依據(jù)，應予駁回。上訴人的上訴理由成立，應予支持。一審判決認定事實和適用法律錯誤，本院予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（二）項的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷臨沂市蘭山區(qū)人民法院作出的（2020）魯1302行初38號行政判決；
二、駁回臨沂市蘭山區(qū)福果超市的訴訟請求。
一、二審案件受理費各50元由被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市負擔。
本判決為終審判決。
審判長 孫誠霞
審判員 王茂峰
審判員 鹿文麒
二
