不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行! 市監(jiān)局所作出的案涉處罰決定欠缺謙抑性, 使當(dāng)事人踏入經(jīng)營嚴(yán)重困難之境地
江蘇省連云港市中級人民法院
行 政 裁 定 書
(2018)蘇07行審復(fù)1號
復(fù)議申請人(原申請執(zhí)行人)連云港市連云區(qū)市場監(jiān)督管理局，住所地連云港市連云新城廣州路88號。
法定代表人楊智，該局局長。
委托代理人周某,該局執(zhí)法大隊(duì)工作人員。
委托代理人孫某,江蘇蒼梧律師事務(wù)所律師。
被申請人(原被執(zhí)行人)連云港佑源醫(yī)藥設(shè)備制造有限公司，住所地連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)大浦工業(yè)區(qū)臨浦路20號。
法定代表人張某,該公司總經(jīng)理。
委托代理人王某,該公司副總經(jīng)理。
委托代理人范**,江蘇公善民律師事務(wù)所律師。
復(fù)議申請人連云港市連云區(qū)市場監(jiān)督管理局(簡稱連云區(qū)市場監(jiān)管局)不服連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院(2018)蘇0791行審3號行政裁定，向本院提出復(fù)議申請。本院受理后依法組成合議庭進(jìn)行了審查，并于2018年6月12日組織雙方當(dāng)事人聽證聽取意見。本案現(xiàn)已審查終結(jié)。
連云區(qū)市場監(jiān)管局曾于2018年1月10日向江蘇省連云港市連云區(qū)人民法院申請執(zhí)行被處罰人為連云港佑源醫(yī)藥設(shè)備制造有限公司(簡稱連云港佑源公司)的連區(qū)食藥監(jiān)罰字[2017]2號《行政處罰決定書》，執(zhí)行標(biāo)的：1、沒收違法所得4120元;2、罰款20615200元;3、加處罰款20615200。罰沒款合計(jì)41234520元。本院于2018年1月17日作出(2018)蘇07行轄2號行政裁定書，指定該案由連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院管轄。
連云區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)為，連云港佑源公司獲得二類醫(yī)療器械6857消毒和滅菌設(shè)備及器具的生產(chǎn)許可證，于2011年8月8日取得蘇食藥監(jiān)械(準(zhǔn))字2011第2570768號YDQ系列低溫等離子體滅菌器(簡稱滅菌器)的醫(yī)療器械注冊證，有效期自2011年8月8日至2015年8月7日。注冊證期滿前未申請延續(xù)注冊。連云港佑源公司于2015年9月7日申請滅菌器注冊，于2017年4月6日取得蘇械注(準(zhǔn))字2017第2570457號注冊證。連云港佑源公司自原注冊證有效期屆滿之日起至2016年12月28日期間，在未取得滅菌器注冊證的情況下，擅自生產(chǎn)滅菌器25臺(tái)并銷售給相關(guān)機(jī)構(gòu)，貨值金額2111520元，違法所得4120元。其中，連云港佑源公司在向安徽省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院銷售滅菌器時(shí)提供的蘇食藥監(jiān)械(準(zhǔn))字2015第2570768號醫(yī)療器械注冊證，經(jīng)江蘇省食品藥品監(jiān)督管理局(簡稱江蘇省食藥監(jiān)局)證實(shí)系偽造。連云港佑源公司的行為違反了《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第八條“第二類、第三類醫(yī)療器械產(chǎn)品實(shí)行注冊管理”的規(guī)定，系《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第六十三條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定的“生產(chǎn)、經(jīng)營未取得醫(yī)療器械注冊證的第二類醫(yī)療器械行為”。鑒于連云港佑源公司能配合執(zhí)法調(diào)查、主動(dòng)承認(rèn)存在的問題、注冊證期滿前未申請延續(xù)注冊系人員調(diào)整及管理不善造成以及連云港佑源公司于2015年9月7日提出的注冊申請已經(jīng)被受理等情形，遂根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第(一)項(xiàng)的規(guī)定，決定對其從輕處罰。并根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第六十三條第一款第(一)項(xiàng)的規(guī)定，決定對連云港佑源公司處罰如下：1、責(zé)令連云港佑源公司改正違法行為;2、沒收違法所得4120元;3、罰款21115200元，上繳國庫。對于偽造注冊證的行為，根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第六十四條第二款的規(guī)定，報(bào)請?jiān)l(fā)證機(jī)關(guān)處罰。處罰決定書告知了履行期及逾期不履行予以加處罰款、復(fù)議權(quán)利和訴訟權(quán)利。該處罰決定書于同日送達(dá)連云港佑源公司，連云港佑源公司在規(guī)定的期限內(nèi)既未履行義務(wù)，也未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。2017年10月31日，連云區(qū)市場監(jiān)管局向連云港佑源公司送達(dá)連區(qū)食藥監(jiān)催字[2017]1號《行政決定履行催告書》，要求其在10日內(nèi)主動(dòng)繳納罰沒款。連云港佑源公司于2017年12月5日繳納罰款50萬元，其余罰沒款未繳納。
連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院審查認(rèn)為，連云區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)定連云港佑源公司在原注冊證有效期屆滿未依法申請延續(xù)注冊、新申請注冊尚未獲得批準(zhǔn)期間生產(chǎn)、經(jīng)營25臺(tái)滅菌器、違法所得、貨值金額的事實(shí)清楚?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四條規(guī)定：行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。第五條規(guī)定：實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合……。本案中，連云港佑源公司在原注冊證有效期屆滿未依法申請延續(xù)注冊、新申請注冊尚未獲得批準(zhǔn)期間生產(chǎn)、經(jīng)營25臺(tái)滅菌器的行為，確屬違反《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第八條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照該條例第六十三條第一款的規(guī)定予以行政處罰。但是，《中華人民共和國行政處罰法》確立的行政處罰基本原則和裁量處罰幅度的具體要求，在具體案件中對違法行為人實(shí)施行政處罰具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。連云區(qū)市場監(jiān)管局在對連云港佑源公司裁量處罰幅度時(shí)，不僅應(yīng)依據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，綜合考量連云港佑源公司的違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害后果，以確定對其予以從輕處罰、減輕處罰或者予以免予處罰。連云港佑源公司具備多項(xiàng)從輕或減輕處罰的情形：一是其原依法取得滅菌器的上市注冊證，其產(chǎn)品符合相關(guān)質(zhì)量規(guī)定;二是連云港佑源公司未能依法在原注冊證期限屆滿前六個(gè)月向原注冊機(jī)構(gòu)申請延續(xù)注冊，系由于公司工作人員調(diào)整、工作銜接失誤等管理疏漏過失造成，而非其主觀故意違反法律;三是連云港佑源公司在發(fā)現(xiàn)上述問題后，及時(shí)于2015年9月7日向江蘇省食藥監(jiān)局提出重新注冊申請并于同日獲得受理，表明連云港佑源公司已經(jīng)積極采取糾正措施，依法從事醫(yī)療器械生產(chǎn)、經(jīng)營行為;四是根據(jù)使用涉案滅菌器所在地的市場監(jiān)督管理局回函及現(xiàn)場檢查筆錄等證據(jù)，連云港佑源公司生產(chǎn)、經(jīng)營的涉案25臺(tái)滅菌器未出現(xiàn)因質(zhì)量問題引發(fā)不良事件或不良后果;五是在連云區(qū)市場監(jiān)管局執(zhí)法過程中，連云港佑源公司主動(dòng)承認(rèn)違法行為并積極配合調(diào)查;六是連云港佑源公司已經(jīng)在連云區(qū)市場監(jiān)管局作出行政處罰前的2017年4月6日取得注冊證，表明連云港佑源公司生產(chǎn)的涉案滅菌器也完全符合生產(chǎn)、經(jīng)營條件。綜合連云港佑源公司違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害后果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條的規(guī)定依法對其予以減輕處罰。連云區(qū)市場監(jiān)管局對連云港佑源公司作出行政處罰時(shí)，未充分考量連云港佑源公司上述各項(xiàng)情形，其作出的處罰決定明顯與《中華人民共和國行政處罰法》上述規(guī)定不符，量罰幅度明顯不當(dāng)，損害了連云港佑源公司的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款、第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零一條第一款第(十四)項(xiàng)、第一百六十一條第一款第(四)項(xiàng)的規(guī)定，裁定：對連云港市連云區(qū)市場監(jiān)督管理局的強(qiáng)制執(zhí)行申請不予準(zhǔn)許。
連云區(qū)市場監(jiān)管局復(fù)議請求，撤銷連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院(2018)蘇0791行審3號行政裁定，裁定準(zhǔn)許連云區(qū)市場監(jiān)管局強(qiáng)制執(zhí)行申請。主要事實(shí)和理由：一、連云港佑源公司在產(chǎn)品的銘牌上標(biāo)注的生產(chǎn)日期與產(chǎn)品主要零部件生產(chǎn)日期不相符。該公司在未獲得第二類醫(yī)療器械注冊證的情況下，生產(chǎn)銷售滅菌器，偽造產(chǎn)品的生產(chǎn)日期，其偽造目的系逃避檢查，隱秘其未獲得二類醫(yī)療器械注冊證的事實(shí)，達(dá)到經(jīng)營獲利的目的，其行為具有主觀故意性，侵害了醫(yī)療器械正常的經(jīng)營管理秩序、侵犯了合法企業(yè)的經(jīng)營，不屬于《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條規(guī)定的減輕處罰情形。二、連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院認(rèn)為連云港佑源公司存在多項(xiàng)從輕或減輕處罰的情形錯(cuò)誤。主要理由是：1、不能僅因其曾經(jīng)取得上市注冊證就認(rèn)為其質(zhì)量符合相關(guān)規(guī)定，連云港佑源公司無證生產(chǎn)、銷售本身就是依法應(yīng)受嚴(yán)懲的違法行為，質(zhì)量是否符合規(guī)定并不能構(gòu)成法定的從輕、減輕處罰情節(jié);2、關(guān)于“系由于公司工作人員調(diào)整、工作銜接失誤等管理疏漏過失造成，而非其主觀故意違反法律”的判詞系聽信連云港佑源公司的一面之詞，缺乏法律依據(jù)，社會(huì)導(dǎo)向不好;3、連云港佑源公司2015年9月7日向江蘇省食藥監(jiān)局重新注冊申請的事實(shí)是存在的，但并不能因此說明該公司已經(jīng)積極采取糾正措施，依法從事醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營，該公司2015年8月至2016年10月期間在無注冊證的情況下生產(chǎn)銷售滅菌器的行為說明其存在違法的故意;4、連云區(qū)市場監(jiān)管局未對產(chǎn)品質(zhì)量開展調(diào)查，不能排除其有無質(zhì)量問題，有無不良事件和不良后果。如果造成不良后果，連云港佑源公司需要承受更重的法律制裁，是否造成不良后果不是應(yīng)當(dāng)從輕、減輕的法定理由;5、連云港佑源公司在執(zhí)法過程中主動(dòng)承認(rèn)違法行為并積極配合調(diào)查，連云區(qū)市場監(jiān)管局已經(jīng)在行政處罰裁量中予以充分考量，予以從輕處罰;6、連云區(qū)市場監(jiān)管局查處的是連云港佑源公司未取得注冊證時(shí)而非其于2017年4月6日取得注冊證情形下的生產(chǎn)銷售行為。三、基于連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院的上述錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，連云港佑源公司并不具備減輕處罰情節(jié)，該公司系惡意違法并拖延履行法律義務(wù)，法律意識(shí)淡薄，直至2017年12月5日才繳納500000元罰款。四、連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院適用法律錯(cuò)誤，既適用《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款、第二款，又適用最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零一條第一款第(十四)項(xiàng)、第一百六十一條第一款第(四)項(xiàng)的規(guī)定，兩者相互矛盾。依據(jù)法律規(guī)定，法院在行政非訴執(zhí)行審查時(shí)只有權(quán)對行政機(jī)關(guān)處罰的合法性進(jìn)行審查，無權(quán)對處罰的幅度等合理性進(jìn)行審查。連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院在缺乏事實(shí)和法律的前提下，裁定認(rèn)定連云區(qū)市場監(jiān)管局行政處罰程序合法，卻同時(shí)認(rèn)定連云港佑源公司具有從輕、減輕處罰情節(jié)，連云區(qū)市場監(jiān)管局處罰過重，已超越法律賦予的權(quán)利，系違法裁定。
連云港佑源公司對此認(rèn)為，連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院作出的案涉裁定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、程序合法，應(yīng)予維持。連云區(qū)市場監(jiān)管局的復(fù)議請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)予駁回。一、連云港佑源公司在注冊證有效期屆滿前向江蘇省食藥監(jiān)局申請延續(xù)注冊，但被告知續(xù)證需要增加有關(guān)產(chǎn)品安全性評價(jià)內(nèi)容，連云港佑源公司遂于2015年6月8日申請江蘇省醫(yī)療器械檢驗(yàn)所對產(chǎn)品進(jìn)行全性能及電磁兼容檢測，由于檢驗(yàn)報(bào)告未能在規(guī)定日期內(nèi)完成，導(dǎo)致2015年9月7日才再次向江蘇省食藥監(jiān)局提出注冊申請。江蘇省食藥監(jiān)局出具的受理通知書載明，該申請審批期限為93個(gè)工作日，從2015年9月8日起算，然而其直至2017年4月6日才發(fā)放新的注冊證，耗時(shí)1年零7個(gè)月之久。連云港佑源公司認(rèn)為江蘇省食藥監(jiān)局超過法定期限的審查時(shí)間應(yīng)當(dāng)視為許可注冊，對該期間的生產(chǎn)銷售行為不應(yīng)予以處罰，而處罰決定書中所認(rèn)定的滅菌器及貨值金額等內(nèi)容沒有分清哪些是江蘇省食藥監(jiān)局超出法定審查期限后生產(chǎn)銷售的，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。二、《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條規(guī)定，當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的;……違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。連云港佑源公司主動(dòng)承認(rèn)并及時(shí)糾正存在的問題，注冊證過期系由諸多客觀原因造成，且連云港佑源公司生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品均符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并未造成任何危害后果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述規(guī)定對連云港佑源公司予以減輕或免于行政處罰。三、連云區(qū)市場監(jiān)管局在作出案涉行政處罰決定過程中，相關(guān)工作人員以言語脅迫、欺詐手段變相剝奪了連云港佑源公司要求聽證、復(fù)議及訴訟的法定權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害連云港佑源公司的合法權(quán)益。在行政處罰的程序中，連云區(qū)市場監(jiān)管局的工作人員多次向連云港佑源公司強(qiáng)調(diào)處罰的金額可以協(xié)商，不會(huì)真罰2000多萬元，如果連云港佑源公司申請聽證、復(fù)議或訴訟，那就無法通過協(xié)調(diào)途徑解決，連云港佑源公司處于對連云區(qū)市場監(jiān)管局的信任和迫于無奈的情況下才放棄相關(guān)權(quán)利。連云港佑源公司提出聽證申請后又書面申請撤回聽證申請即是該因素導(dǎo)致。
連云區(qū)市場監(jiān)管局提起復(fù)議申請后，連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院已將在案證據(jù)和依據(jù)隨卷移送本院。本院認(rèn)定的事實(shí)與原審法院認(rèn)定一致。
本院認(rèn)為，行政法是“控權(quán)法”，其目的是制約公權(quán)、保障私權(quán)，而行政法的基本原則即是這種目標(biāo)和價(jià)值的具體化，指的是可以普遍適用于行政法的各個(gè)部分，對于行政法制定、執(zhí)行和適用的各環(huán)節(jié)都具有指導(dǎo)意義的若干基本規(guī)則，是整個(gè)行政法律體系建構(gòu)和運(yùn)行的根基。其中，合法行政是行政法最重要的基本原則，行政法的其他基本原則都可以被理解為合法行政原則的擴(kuò)展、延伸或者平衡。行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其某一行政目標(biāo)而采取的手段，應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)該目標(biāo)，并以必要為限度，在可以實(shí)現(xiàn)行政目的的各種手段中，應(yīng)當(dāng)選擇對當(dāng)事人權(quán)利影響最小的手段，為此付出的成本與獲得的效益不能顯失均衡。
《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。第五條規(guī)定，“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”第二十七條規(guī)定，“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的;……違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”本案中，結(jié)合連云港佑源公司的設(shè)立發(fā)展、違法成因、動(dòng)機(jī)構(gòu)成、違法所得、危害后果、認(rèn)過悔過等情況，再綜合考量雙方當(dāng)事人就連云港佑源公司面對高額處罰時(shí)撤回聽證、未依法采取復(fù)議或訴訟途徑予以維權(quán)的相關(guān)意見及理由。能夠判定，連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院圍繞本案案情實(shí)際，從上位法《中華人民共和國行政處罰法》的層次范疇理解和把握行政法的基本原則及法律法規(guī)的條文內(nèi)涵更加準(zhǔn)確與恰當(dāng)，更加契合最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》解釋第一百六十一條第一款第四項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)在精神。本院認(rèn)為，當(dāng)公權(quán)力機(jī)關(guān)對公民或法人的違法行為作出行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)具體結(jié)合其違法實(shí)際，注重懲罰與教育相結(jié)合，不能摒棄謙抑的原則或理念，連云區(qū)市場監(jiān)管局所作出的案涉處罰決定及復(fù)議理由欠缺謙抑性，系適用法律不當(dāng)，以高達(dá)4000余萬元的處罰致使尚已取得注冊證的法人踏入經(jīng)營嚴(yán)重困難之境地，凸顯其執(zhí)法手段與目的間的失衡，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十七條、最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》解釋第一百六十一條的規(guī)定，裁定如下：
駁回連云港市連云區(qū)市場監(jiān)督管理局復(fù)議申請，維持原裁定。
本裁定送達(dá)后即發(fā)生法律效力。
審判長 李 季
審判員 王小姣
審判員 戴立國
二〇一八年六月十九日
法官助理黃文波
書記員徐瑞
法律條文附錄
《中華人民共和國行政訴訟法》
第九十七條公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。
最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》解釋
第一百六十一條被申請執(zhí)行的行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：
(一)實(shí)施主體不具有行政主體資格的;
(二)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的;
(三)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的;
(四)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形。
行政機(jī)關(guān)對不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定有異議，在十五日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議的，上一級人民法院應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請之日起三十日內(nèi)作出裁定。
